Column; Jurisprudentie en natuurwetgeving

Compensatie, mitigatie en Natura 2000 – verschillen en consequenties.

Door: Martin van den Hoorn, adviseur ecologie bij Regelink Ecologie & Landschap

Op 15 mei 2014 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie een uitspraak gedaan inzake de verbreding van de A2. De uitspraak volgt op prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de interpretatie van de Habitatrichtlijn. De beantwoording van de prejudiciële vragen door advocaat-generaal E. Sharpston¹⁾ geeft een duidelijk richtsnoer over met name de interpretatie van artikel 6 van de Habitatrichtlijn en zet diverse zaken rond compensatie, mitigatie en de relatie tot beheersmaatregelen helder neer. In dit artikel worden de essentie van enkele van de conclusies van de advocaat-generaal weergegeven.

Essentie van artikel 6 van de Habitatrichtlijn

De advocaat-generaal gaat eerst in op de essentie van Artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Artikel 6 is verdeeld in vier leden en gaat over de omgang met en bescherming van Natura 2000-gebieden en de beoordeling van plannen en projecten.

• Artikel 6.1 schrijft voor dat instandhoudingsmaatregelen getroffen moeten worden voor behoud en herstel van de natuurlijke habitat in een “gunstige staat van instandhouding”. Het impliceert actief onderhoud of zelfs verbetering van de kwaliteit en/of omvang van de habitats;
• Artikel 6.2 schrijft voor dat passende maatregelen worden getroffen zodat de kwaliteit niet verslechtert en er geen storende factoren optreden;
• Artikel 6.3 schijft dat plannen en projecten alleen kunnen worden goedgekeurd als zij de “natuurlijke kenmerken” van een gebied niet aantasten;
• Artikel 6.4 stelt dat als een plan of project vanwege dwingende redenen van groot openbaar belang toch doorgang moet vinden en er geen alternatieven zijn er compenserende maatregel en genomen moeten worden.

Mitigatie en compensatie

In het licht van artikel 6 legt de advocaat-generaal vervolgens de termen mitigatie en compensatie en hun relatie tot vergunningverlening uit:

Mitigatie

Een mitigerende maatregel is een maatregel die de negatieve gevolgen van een plan of project vermindert of voorkomt. Een mitigerende maatregel is volgens de advocaat-generaal onlosmakelijk verbonden met de gevolgen die de maatregel beoogt te verzachten en heeft dus betrekking op hetzelfde gebied en hetzelfde habitattype.

Compensatie

Een compenserende maatregel is niet een maatregel die de aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied voorkomt, maar een maatregel die met positieve gevolgen netto negatief effect op zijn minst vermijd. Een compenserende maatregel kan in het betrokken Natura 2000-gebied worden gerealiseerd, maar ook in een ander gebied, zolang de algehele samenhang van Natura 2000 maar niet in het geding komt.

Vergunningverlening

Wanneer een mitigerende maatregel de gevolgen van een plan of project zo verzacht dat deze de natuurlijke kenmerken van een gebied niet aantasten, dan kan voor het plan of project volgens artikel 6.3 vergunning worden verleend (en is geen toetsing aan belangen nodig). Hierbij dient de mitigerende maatregel wel een integraal onderdeel te zijn van het plan of project waarvan het de effecten probeert te verzachten of te voorkomen. De maatregel kan worden opgenomen in het oorspronkelijke plan of project of daar later aan worden toegevoegd als voorwaarde, maar alleen voor goedkeuring van het plan of project. Alhoewel het voor de hand ligt dat vergunning bij het nemen van compenserende maatregelen alleen kan worden verleend op basis van artikel 6.4 stelt de advocaat-generaal dat wanneer door het nemen van compenserende maatregelen er geen schadelijke gevolgen zijn voor de natuurlijke kenmerken van een gebied een vergunning op basis van artikel 6.3 niet uitgesloten is.

Mitigatie compensatie en relatie met beheermaatregelen

De belangrijkste conclusie betreft de relatie die de advocaat-generaal stelt ten aanzien van de relatie tussen mitigatie/compensatie en beheermaatregelen. Met enige regelmaat zijn in mitigatieplannen maatregelen te vinden die ook zijn beschreven in het beheerplan van het betreffende Natura 2000-gebied. De advocaat-generaal zegt hierover dat deze beheermaatregelen zijn opgesteld om het Natura 2000-gebied te onderhouden of te verbeteren en dus een invulling zijn van de verplichting die een lidstaat heeft voortvloeiende uit artikel 6.1. Zij stelt zelfs dat zij deel uitmaken van de “natuurlijke kenmerken” van een gebied waaraan een plan of project getoetst moet worden. Ze kunnen dan ook niet tegelijkertijd dienen als een mitigerend/compenserend onderdeel van een plan of project.

Conclusie

• Een mitigerende maatregel is een maatregel die de negatieve gevolgen van een plan of project vermindert of mogelijk zelfs voorkomt.
• Een compenserende maatregel voorkomt niet de aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied maar is een maatregel met positieve gevolgen voor de algehele samenhang van Natura 2000 of een maatregel die een netto negatief effect op zijn minst vermijd. Hij is niet strikt gebonden aan het gebied waarin een aantasting plaats vindt.
• Om een vergunning te kunnen verkrijgen voor een plan of project in het kader van artikel 6.3 dient een mitigatieplan een integraal onderdeel uit te maken van het plan of project waarvan het de effecten probeert te verzachten of te voorkomen. Het dient in ieder geval te zijn vast gesteld voordat het plan of project wordt goedgekeurd.
• Maatregelen genoemd in beheerplannen zijn bedoeld voor instandhouding en verbetering van Natura 2000-gebieden en kunnen dan ook niet worden opgevoerd als mitigerende of compenserende maatregelen.

¹⁾ Jurisprudentie van het Hof van Justitie, conclusie van Advocaat-generaal E. Sharpston van 27 februari 2014 (1), Zaak C‑521/12 [http://tiny.cc/j2txkx]