Hij komt eraan: de PAS!
De langverwachte PAS, de Programmatische Aanpak Stikstof, zal dit jaar van start gaan. De PAS moet de problemen rondom vergunningverlening voor de Natuurbeschermingswet 1998 oplossen: ruimte bieden voor economische ontwikkelingen rondom Natura 2000-gebieden in de vorm van ontwikkelruimte en tevens een geleidelijke afname van stikstofdepositie op deze gebieden garanderen terwijl de gebieden middels herstelmaatregelen ook nog eens robuuster worden gemaakt.
Melding en vergunning
Zodra de PAS in werking treedt verandert de vergunning-systematiek voor de Natuurbeschermingswet. Nieuwe activiteiten of uitbreidingen van bestaande activiteiten zijn als volgt in te delen: volledig melding/vergunningvrije activiteiten, meldingsplichtige activiteiten en vergunningplichtige activiteiten. Deze indeling wordt bepaald op basis van de maximale toename van depositie op een stikstofgevoelig habitat (waarvan de KDW wordt overschreden). De grenswaarde waarboven activiteiten vergunningplichtig zijn betreft 1,00 mol/ha/jr. Onder deze waarde is een activiteit vergunningplichtvrij. Echter is er voor vergunningvrije activiteiten alsnog een meldingsplicht voor activiteiten die behoren tot de categorieën agrarisch, industrie, infrastructuur en wedstrijden met motorvoertuigen. Deze meldingsplicht geldt niet voor activiteiten met een depositietoename kleiner of gelijk aan 0,05 mol/ha/jrj. Wel is het mogelijk dat bedrijven die voor een nieuwe activiteit of een uitbreiding vergunningvrij zijn alsnog een vergunning nodig hebben indien zij voor hun reeds bestaande activiteiten niet over een Nbwetvergunning beschikken.
AERIUS, hexagonen en de uitgangssituatie
De stikstofdepositie van een activiteit, en de toename door wijzigingen, wordt berekend met het speciaal voor de PAS ontwikkelde online applicatie: AERIUS. Dit pakket bestaat uit verschillende onderdelen. AERIUS Register is het boekhoudprogramma waarmee door het bevoegd gezag wordt bijgehouden hoeveel ontwikkelingsruimte er voor een gebied is uitgegeven, en hoeveel er nog beschikbaar is. In AERIUS Monitor wordt bijgehouden of de verbetering van de natuurkwaliteit die in Natura 2000-gebieden is voorzien ook daadwerkelijk plaatsvindt. Maar voor ondernemers, gemeenten en omgevingsdiensten is het onderdeel AERIUS Calculator het meest van belang: In dit onderdeel wordt de stikstofdepositie van een activiteit berekend per hexagon. Alle Natura 2000-gebieden onder de PAS zijn ingedeeld in deze zeshoekige hexagonen, waarbij één hexagoon een oppervlakte heeft van exact één hectare. Het resultaat van de berekening wordt in een PDF vastgelegd.
Lastenverlichting voor de aanvrager……en het bevoegd gezag?
Aan de ene kant moet de PAS de huidige Natuurbeschermingwet-vergunningverlening uit haar impasse halen, aan de andere kant moet de PAS ook leiden tot lastenverlichting. Naar schatting zal ruim 80% van de stikstofemitterende activiteiten onder de PAS vergunningplichtvrij zijn. Een ondernemer berekent de stikstofdepositie van de geplande activiteit in AERIUS Calculator en krijgt meteen te zien in welke categorie de activiteit hoort. Bij een vergunningplichtvrije activiteit kan de ondernemer een PDF met de berekening downloaden ter bewijs. Dient een ondernemer aan de meldingsplicht te voldoen dan kan de ondernemer zijn persoonsgegevens toevoegen aan de berekening en de melding rechtstreeks via AERIUS Calculator naar het bevoegd gezag verzenden. Wederom krijgt de ondernemer zelf een PDF als bewijsstuk, om aan te kunnen tonen dat hij aan de meldingsplicht heeft voldaan. De lastenverlichting voor de ondernemer is dan ook onmiskenbaar. In eerste oogopslag lijkt dit ook van toepassing op het bevoegd gezag in het kader van de Nb-wet (meestal de provincie): men hoeft immers niet meer voor elke verandering die een beperkte toename van depositie veroorzaakt een vergunning te verlenen. Of dit echter ook voor de gemeenten en omgevingsdiensten geldt is nog maar de vraag.
Gemeenten en omgevingsdiensten zijn aan zet
De nieuwe PAS systematiek betekent niet alleen veranderingen voor ondernemers en provincies (in de meeste gevallen bevoegd gezag voor vergunningverlening in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998). Ook voor gemeentes (en omgevingsdiensten die voor WABO taken zijn gemandateerd, maar voor het gemak wordt vanaf nu alleen de gemeente genoemd) verandert er veel. Deze veranderingen zijn grofweg te splitsen in drie categorieën: check op vergunningplicht in het kader van de Natuurbeschermingswet, afstemmingsafspraken en handhaving.
Check op vergunningplicht: wie doet wat?
In de huidige systematiek checkt een gemeente bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een activiteit met een toename van stikstofemissie (vaak een veehouderij) of reeds een Natuurbeschermingswetvergunning is aangevraagd voor de voorziene activiteit. Is dit niet het geval, dan vraagt de gemeente bij het bevoegd gezag in het kader van de Nbwet (meestal de provincie) een VVGB aan, een Verklaring Van Geen Bedenkingen. Indien het bevoegd gezag de VVGB aan de gemeente verleent dan neemt deze de VVGB in de omgevingsvergunning op als onderdeel voor de Natuurbeschermingswet.
In het geval van activiteiten met een toename van stikstofdepositie van meer dan 1 mol/ha/jr op een PAS gebied blijft deze werkwijze hetzelfde. Maar wat nu als de ondernemer aangeeft dat de toename de 1 mol/ha/jr niet overschrijdt? In dat geval zal de ondernemer de PDF van de berekening/melding met de aanvraag van de omgevingsvergunning meesturen aan de gemeente. Op zich lijkt dit een eenvoudige oplossing, zit de PDF waaruit blijkt dat de grenswaarde niet overschreden wordt erbij dan is een VVGB aanvraag overbodig. De PDF van de berekening is echter niet door het Nbwet bevoegd gezag gecontroleerd! In het geval van een, conform de berekening, vergunningplichtvrije activiteit onder de 0,05 mol/ha/jr komt deze zelfs nooit aan bij het bevoegd gezag. Er is immers geen melding of vergunningplicht. In het geval van een melding komt deze wel binnen bij het bevoegd gezag, maar de melding is niet weigerbaar. Het is nog niet zeker of met de melding de documenten ter onderbouwing van de uitgangssituatie meegezonden worden naar het bevoegd gezag, en of men deze melding dus überhaupt wel kan controleren. De melding is wel handhaafbaar, maar hier kan enige tijd overheen gaan. Verantwoordelijkheid voor de controle van een PDF die als bewijs dient om aan te tonen dat een vvgb-verzoek niet noodzakelijk is ligt daarmee impliciet bij de gemeente. Immers, indien de berekening niet juist is uitgevoerd, kan een omgevingsvergunning verleend worden die eigenlijk voorzien had moeten zijn van een VVGB.. Wat hier de juridische implicaties van zijn is niet geheel bekend, maar dat dit een onwenselijke situatie is, is wel duidelijk.
De controle van de gewenste situatie in de berekening is relatief eenvoudig, deze moet immers overeenkomen met de aangevraagde situatie in de Omgevingsvergunning. Controle van de uitgangssituatie (ten opzichte waarvan de gewenste situatie moet worden berekend) is daarentegen een kennisvraagstuk, omdat onder de PAS de feitelijke situatie op 1 januari 2015 (dan wel een eerder verleende Natuurbeschermingswetvergunning) als uitgangssituatie dient. Deze feitelijke situatie wordt bepaald op basis van de maximale emissie van de daadwerkelijk uitgevoerde activiteiten in de jaren 2012, 2013 en 2014 binnen de milieuvergunde ruimte. De bewijsstukken hiervoor zijn niet altijd eenvoudig te interpreteren en de kaders voor deze stukken zijn nog niet uitgekristalliseerd. Een uitdaging dus voor zowel gemeenten als Nbwet bevoegd gezag!
Afstemming: cruciaal onder de PAS
Naast de controle van berekeningen, wordt ook de afstemming tussen gemeenten en provincies crucialer onder de PAS. Dit heeft alles te maken met de uitgifte van de beschikbare ontwikkelingsruimte. Zoals reeds gesteld, wordt de beschikbare ontwikkelingsruimte bijgehouden in het programma AERIUS Register. In Register wordt tevens bijgehouden welke inrichtingen aanspraak maken op ontwikkelingsruimte. Iedere volledig ontvankelijke vergunning/VVGB-aanvraag krijgt een reservering van ontwikkelingsruimte in Register. Indien de vergunning uiteindelijk is verleend, wordt de gereserveerde ruimte definitief afgeboekt. In de tussentijd staat de reservering in de wachtrij. Zolang er voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is, is de positie in deze wachtrij minder relevant. Zodra er echter voor een gebied schaarste aan ontwikkelingsruimte optreedt wordt deze wachtrijpositie belangrijker. Deze bepaalt immers wie het eerst recht heeft op de nog beschikbare ruimte en wie dus eventueel achter het net vist! Omdat alleen volledig ontvankelijke vergunningaanvragen in de wachtrij worden geplaatst, is het van belang een VVGB aanvraag tijdig naar het bevoegd gezag te sturen en de Omgevingsvergunning aanvraag zo snel mogelijk op ontvankelijkheid te toetsen. Bij het te laat indienen van het VVGB-verzoek bij het bevoegd gezag kan een bedrijf dat eigenlijk recht had op ontwikkelingsruimte alsnog achter het net vissen omdat deze reeds is uitgegeven.
Ook de eerder genoemde check van vergunningvrije activiteiten is hierdoor dubbel van belang. Indien achteraf blijkt dat een activiteit alsnog vergunningplichtig is, moet er alsnog een Natuurbeschermingswetvergunning verleend worden (of moet de Omgevingsvergunning ingetrokken worden en een nieuwe worden verleend inclusief VVGB). Het is mogelijk dat de ontwikkelingsruimte dan inmiddels op is en er daardoor een Omgevingsvergunning is afgegeven voor een situatie die niet meer legaliseerbaar is voor de Natuurbeschermingswet. Zeker in het geval van het oprichten van stallen of andere gebouwen levert dit een economisch risico op, voor de ondernemer maar ook voor het bevoegd gezag (zowel gemeente als Nbwet bevoegd gezag).
Handhaving: gemeentes en provincies hand in hand
Omdat (verandering/wijziging van) activiteiten met een depositietoename van maximaal 0,05 mol/ha/jr (melding- en) vergunningvrij worden, is het mogelijk binnen de vergunde depositieruimte van een Natuurbeschermingswetvergunning vrij te wisselen van activiteiten. Praktisch gezien betekent dit bijvoorbeeld voor een handhaver dat indien een controle in het kader van de Nbwet uitgevoerd wordt bij een bedrijf en dit bedrijf totaal andere activiteiten uitvoert dan het vergund gekregen heeft, de handhaver eerst moet bepalen of er een depositietoename door de nieuwe activiteiten wordt veroorzaakt. Het uitvoeren van totaal andere activiteiten is straks op basis van de PAS/Natuurbeschermingswet niet verboden. Wel moeten deze activiteiten natuurlijk alsnog vergund/gemeld worden op basis van de WABO/Wet milieubeheer. Goede uitwisseling van gemelde/vergunde situaties tussen gemeenten en Nbwet gemandateerde handhavers is daarom van belang, wil handhaving voldoende voorbereid plaats kunnen vinden en om duidelijk te krijgen wanneer een verandering van situatie vanuit handhaving doorgegeven moet worden aan de gemeente. Eventueel kan handhaving dubbel gemandateerd worden of kan worden gedacht aan gezamenlijke handhavingstrajecten.
Heeft u vragen naar aanleiding van dit artikel, neem dan contact op met Mark Blomsma, werkzaam als Beleidsmedewerker Vergunningverlening Natuur en Landschap bij de Provincie Utrecht: mark.blomsma@provincie-utrecht.nl
Disclaimer: De informatie in dit artikel is een interpretatie van de laatst bekende stand van zaken met betrekking tot de PAS. Gezien de PAS nog niet definitief is, en implementatie nog niet volledig is uitgekristalliseerd, kunnen er nog veranderingen optreden.
