Column; Jurisprudentie en natuurwetgeving

Is voor wijzigen en vaststellen bestemmingsplan nader natuuronderzoek nodig? De Natuurbeschermingswet 1998.

Voordat een bestemmingsplan kan worden vastgesteld of daarin een wijzigingsbevoegdheid kan worden opgenomen is het van belang om vast te stellen of plan of wijzigingsbevoegdheid niet in strijd zijn met relevante wet- en regelgeving. Daartoe dient onder andere een onderzoek in het kader van de natuurwetgeving plaats te vinden. Recente jurisprudentie laat zien dat onderzoeken in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 vaak niet of niet diepgaand genoeg worden uitgevoerd.

Onderzoek in het kader van natuurwetgeving
Een eerste natuuronderzoek bestaat meestal uit het uitvoeren van een ecologische quickscan. In deze quickscan wordt het effect van de werkzaamheden die voortvloeien uit het plan of de wijziging beoordeeld op (mogelijk) aanwezige beschermde soorten (Flora- en faunawet) en beschermde gebieden (Natuurbeschermingswet 1998 en/of EHS) binnen de invloedssfeer van het plangebied. Wanneer geen effecten worden verwacht kan het bestemmingsplan worden vastgesteld of gewijzigd.

Natuurbeschermingswet 1998
Wanneer uit de ecologische quickscan blijkt dat negatieve effecten op beschermde gebieden niet op voorhand kunnen worden uitgesloten dient in het kader van de Natuurbeschermingswet een verdere toetsing uit te worden gevoerd. Afhankelijk van de diepgang in en de resultaten van de ecologische quicksan kan dit een voortoets, een verstorings- en verslechteringstoets of een passende beoordeling zijn.

Let op externe werking
Bij het op voorhand uitsluiten van effecten is het in het kader van de Natuurbeschermingswet van belang om terdege rekening te houden met het begrip “externe werking”. Met dit begrip worden negatie effecten op een Natura 2000-gebied bedoeld die worden veroorzaakt door projecten die buiten de grenzen van het betreffende Natura 2000-gebied worden uitgevoerd. Enige (deels fictieve, maar zeker reële) voorbeelden zijn:

• De aanleg van een ontsluitingsweg buiten een Natura 2000-gebied, die voor meer verkeersbewegingen en extra stikstofuitstoot in dat Natura 2000-gebied zorgt.
• De aanleg van een woonwijk in een foerageergebied van bruine kiekendieven in de buurt van een Natura 2000-gebied. Door de aanleg van deze woonwijk kan het aantal broedende bruine kiekendieven in dit Natura 2000-gebied afnemen.
• Door de sloop van een woning met daarin een kolonie meervleermuizen foerageren minder van deze dieren in het Natura 2000-gebied verder op.

Waar gaat het mis bij bestemmingsplannen?

• Niet uitvoeren van onderzoek. Vaak wordt bij het vaststellen van een bestemmingsplan geen rekening gehouden met de externe werking. Als voorbeeld wordt gegeven een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 mei 2013. De Afdeling vernietigt het besluit van de raad tot het vaststellen van een bestemmingsplan. De reden hiervoor is onder andere het niet onderzoeken van de effecten van het plan op nabij gelegen Natura 2000-gebieden (http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken-in-uitspraken/tekst-uitspraak.html?id=74002&summary_only=&q=Oisterwijk).
• Ondeugdelijk onderzoek. Het komt ook voor dat mogelijke effecten op voorhand worden “weggeschreven”. Effecten worden ingeschat, terwijl een degelijke onderbouwing ontbreekt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 augustus 2013. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan wordt vernietigd omdat de Afdeling de conclusies in het rapport van het adviserend bureau onvoldoende onderbouwd vindt (http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken-in-uitspraken/tekst-uitspraak.html?id=75541&summary_only=&q=veluwe).
• Onvoldoende diepgaand onderzoek. Ten aanzien van de Natuurbeschermingswet 1998 is het van belang om in de voorfase alle ruimte die het nieuwe bestemmingsplan biedt te toetsen, ook indien het niet aannemelijk is dat al deze ruimte wordt benut. Als voorbeeld wordt gegeven een uitspraak rond een casus op de Veluwe van 24 april 2013 waarbij getoetst werd aan de gemiddelde verwachte bezoekersaantallen. De Afdeling was van mening dat getoetst diende te worden aan de maximaal te verwachten bezoekersaantallen en vernietigde de vaststelling van het bestemmingsplan
  (http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken-in-uitspraken/tekst-uitspraak.html?id=73707&summary_only=&q=201200457%2F1%2FR2).
  Een ander voorbeeld betreft de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012. In de planMer was uitgegaan van een maximale uitbreiding van de intensieve veehouderij van maximaal 10%. Deze uitbreidingen waren mogelijk via diverse opgenomen wijzigingsbevoegdheden. Maar het aantal keren dat van deze wijzigingsbevoegdheid gebruik gemaakt mocht worden was niet vastgelegd. Er was zo meer uitbreidingsruimte mogelijk dan waarvoor was getoetst in de passende beoordeling. Volgens de Afdeling hadden de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan bood onderzocht moeten worden

(http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken-in-uitspraken/tekst-uitspraak.html?id=71598&summary_only=&q=201109053%2F1%2Fr2).

Let ook op bij conserverende bestemmingsplannen
Ook bij conserverende bestemmingsplannen kan het nodig zijn om een onderzoek in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 uit te laten voeren. Immers, een eerder al beschreven ontwikkeling die nog niet is doorgevoerd kan negatieve gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden in de omgeving.

Afdeling onnodig streng?
Wanneer de Afdeling stelt dat een gemeenteraad een bestemmingsplan niet mag vaststellen omdat er mogelijk negatieve gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied is dit in de praktijk vooral een theoretisch probleem. Ook al zou een voor een Natura 2000-gebied negatieve ontwikkeling door een bestemmingsplan toch mogelijk gemaakt worden, dan is het nog steeds vergunning plichtig in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998. Omdat het bij de vergunningsaanvraag gaat om een concreet plan kan toetsing aan de Natuurbeschermingswet wellicht zorgvuldiger plaats vinden.

Conclusie
Om vertragingen in het proces rond het vaststellen van een bestemmingplan te voorkomen moeten altijd de maximale ontwikkelingsmogelijkheden worden getoetst aan de Natuurbeschermingswet 1998. Dit kan ook gelden voor conserverende bestemmingsplannen. Een door een bestemmingsplan mogelijk gemaakt project kan bovendien nog steeds vergunning plichtig zijn in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998.